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特色小镇建设热潮兴起 与房地产间关系需冷静思考

直观中国 时间:2017-07-26 17:53  来源:中国新闻周刊   浏览量:

“应该泼一泼冷水,让大家清醒地看到特色小镇的发展规律”——访中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁。

“现在提特色小镇,不应该大范围鼓吹、宣传,而应该泼一泼冷水,让大家清醒地看到特色小镇的发展规律。冷静思考政府该怎么做,市场该怎么做,如何平衡小镇和房地产之间的关系,如何给小镇更多的权力。”

特色小镇的建设热潮兴起后,中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁一直在努力地“吹冷风”。他在多个公开场合提到,特色小镇要刹车、要降温。并提出当前发展特色小镇,要注意三种倾向:防止房地产热、防止产业园区模式的简单复制、防止一窝蜂。

李铁认为,特色小镇是解决城市病的重要手段,但政府对特色小镇的发展需要有容忍度,要下放权限,尊重规律,给予中小城市和小城镇发展的基本权力。“我们应重新反思城市发展政策,给更多中小城市和小城镇放权,进行一系列改革”。

“特色小镇的提出,是对我国三十年城市化道路的一种总结”

中国新闻周刊:提出发展特色小镇的原因是什么?

李铁:中国提出发展特色小镇,是对当今城市发展路径的一种新选择。由于大城市发展过快,城市病特别严重,交通拥堵、房价飙升、雾霾频见以及基础设施供给滞后,这些问题使得我们对大城市的管理力不从心。

随之而来的人口问题也越发严重,不只是居民产生不满,城市管理者也开始质疑:是不是还要继续走这种大城市、特大城市的发展路径?毕竟现在我国有6个人口在1000万以上的城市,还有20多个人口超过500万的城市,这些城市发展规模虽然大,但也普遍存在较严重的社会问题。所以,特色小镇的提出,是对我国三十年城市化道路的一种总结:我们或许可以通过合理的城市群、大中小城市分布,推进小城镇的发展,来更好地带动实体经济发展。

与此同时,市场本身也在做出选择。城市发展过快、城市发展成本过高,导致城市承载人口面临的压力越来越重,房价上涨趋势也越来越明显,真正的实体经济需要寻求成本洼地。这也是城市化发展的一种规律。我们知道,在全世界城市化发展的规律中,首先要有市场,然后是工业开始发展,最后是第三产业替代工业,工业则开始远离城市。实体经济向城外走,出现了逆城市化的进程,这正是一种产业在寻求成本洼地的现象。

在特色小镇的空间里,推动所需创业成本较低的实体经济发展,从而寻求一种新型的城镇化道路,这个意义是很重大的。

中国新闻周刊:目前,国内特色小镇建设这么火,已建成的真正的特色小镇有哪些特点?

李铁:现有的特色小镇主要有两个特点。第一,绝大多数特色小镇都是低成本的,包括土地、劳动力、消费、管理、公共服务、信息获取等成本低廉,而产业会自动流向成本低的地方,这也符合市场规律和发展趋势。

第二,特色小镇的发展是按市场规律进行的空间选择,即产业聚集到这个空间带动人口聚集,或人口聚集带动产业聚集。而只有成本低的地方,才能形成人口的聚集效应。

此外,绝大部分特色小镇都不是一天建成的。一个以市场经济为主导的小镇,包括人的聚集、成本的聚集,最终形成聚集效应、形成产业,这个过程需要十年八年甚至更长的时间。

中国新闻周刊:特色小镇一定要和实体经济、产业经济结合起来吗?

李铁:不完全是。在一些大城市、特大城市周边,也可以有一些旅游小镇,以服务业为主的小镇。比如,北京的古北水镇、崇礼的滑雪小镇,它们都形成一定的规模。这说明,随着整个城市的产业转型、服务业的高速发展以及人均收入水平的提高,人们在文化、体育、旅游等方面的热情越发高涨,逆城市化及远离中心城市的现象已经出现了。

人们需要去寻求一些空间消费点,所以,有一定旅游设施的古镇,有度假休闲和观光功能的小镇,就成为特大城市周边非常好的发展点。特色小镇在这里,有它新的含义。虽然浙江特色小镇里以实体经济为主导,但是一些特大城市周边,也有一些适合旅游、休闲、度假的小镇应运而生。

况且,特大城市房价高涨,人们也需要去寻求较低价格的住房,这样的选择在特大城市主城区肯定是无法实现的,离中心区越近,房价越高,这是不可改变的市场规律。去周边较远的地方,给那些买不起昂贵房子的人提供新的居住空间,这也是现实中的一种刚性需求,特色小镇恰恰迎合了这种需求。

“眼下打着特色小镇旗号的项目中,绝大部分正是产业园区模式简单地向特色小镇转移”

中国新闻周刊:有人指出,现在特色小镇过热了,小镇建设的房地产化倾向严重。对此,你怎么看?

李铁:特色小镇热,因为人们希望它促进经济发展,在降低城市发展成本的过程中带动实体经济和创业。但事实上,我们还将还面临另一种格局:现在房地产发展在各类城市都遇到严峻挑战。由于特大城市控制人口、控制土地出让,导致房价过高。而在大中城市,房屋空置率越来越高,过去那种房地产过度扩张的形式已开始出现严重危机,房地产要升级,必须寻求新的发展空间。

现在,特色小镇为房地产开发找到了一个新的由头,其最主要的原因就是,拿地成本远远低于大中城市。其二,房子在大中城市卖不出去,房地产商就在所谓特色上下功夫,试图寻找一批新的购房者,特色小镇既有创意空间,又有大量人口,必然为房地产商带来新的机遇或可能。其三,特色小镇大都选择在城市郊区。过去,城市郊区、小镇或村庄的发展有太多限制。现在打着特色小镇旗号,在城市的边缘地区占领一块空间,也会给买房者提供一种新的选择,可能催生新的房地产热。其四,所谓特色,实际上也是指小镇可能避免城市雾霾、交通拥堵等问题,这也使部分富人乐于去特色小镇长期置业,等于给房地产商带来了机会。

然而,值得注意的是,一旦房地产商进驻特色小镇,实体经济和创意经济的特色就很难实现了。例如,过去小镇创业只需要从农民手里租房即可,一旦被房地产商介入,就要通过买房来创业,那就会大大提高创业成本。

历史也证明,没有一个以实体经济为代表的特色小镇是通过房地产商的进入带动起来的。河北崇礼滑雪场就是很好的案例:企业家进入以后,西湾子镇培育了大概10年才形成现在的滑雪产业规模,再加上申办冬奥,当地房价才明显改善,从而带动了房地产。这说明实体经济是不可能通过房地产发展起来的,因为房地产发展意味着住房成本、土地成本大幅增加。

因此,在特色小镇建设初期,应该尽可能地坚持产业引导,而不是房地产商介入。举例来说,微软、苹果都是在车库里成长起来的。松下公司在刚刚起步时只是一个小作坊。试想,如果那里以房地产为主导建了特色小镇的话,他们还能在那儿做创业梦吗?

中国新闻周刊:很多地方政府是按照产业园区的模式在打造特色小镇,如何看待这种现象?

李铁:的确要警惕产业园区模式的转移。过去的城市发展大概都是按照这样一种模式:政府招商,低价供地,同时投入基础设施,来吸引各类产业的进入。政府通过土地出让金来弥补招商引资形成的亏损,这是中国产业园区的一般发展模式。然而,现在,这种发展模式在大中城市已经难以为继了,房子卖不出去,该扩展的空间也扩展完了,土地成本也上升了,招商引资面临着非常严峻的挑战,需要寻找新的模式。

但是,打着特色小镇的旗号,按照过去产业园区的模式,把大中小城市、三四线城市的发展模式转移到特色小镇上,无疑只是把高成本的发展模式复制到小镇,最后产业发展还是会遇到瓶颈或危机。

实际上,眼下打着特色小镇旗号的项目中,除了文化、旅游、体育特色之外,绝大部分正是产业园区模式简单地向特色小镇转移。这打破了浙江特色小镇发展的模式,实际上已经毫无特色可言。如果在这种小镇创业,面临的问题依旧是在大城市、三线城市面临的高成本问题,这种情况是非常危险的。

此外,从全世界特色小镇的发展经验来看,几乎没有一个特色小镇是政府主导的,几乎都是通过市场来集聚产业。在市场实现集聚效应的时候,政府应该提供服务。

还以崇礼的滑雪场为例,实际上是几个企业家喜欢滑雪,就将相当一部分资产投入到滑雪场的建设中,政府则做好了各种服务,包括修路、拿地、谈判、协调与农民的纠纷,这样才形成了现在崇礼申办冬奥会的滑雪胜地。

反过来,如果由地方政府主导,他们其实并不清楚哪个产业可以发展,没有盈利动机,也不清楚企业会选择什么地方进行特色产业的集聚。地方政府常常盲目地搞政绩工程,只是为了在任期内完成政绩,就很难形成特色小镇。

“政府通过选点的方式寻找特色小镇存在很大的问题”

中国新闻周刊:现在提出2020年全国要建设1000个特色小镇,这样做是否有悖于小镇建设的规律?

李铁:现在一些地方政府就是在“找特色小镇”,是为了证明他们支持特色小镇的发展。他们希望通过申报特色小镇,来获得项目支持以及一些土地指标。至于小镇具体的特色在哪里,他们并不是很清楚。有些申报者,比如,当地有一个学校,他们觉得学校就是特色;那里有农业的,农业就是个特色。这种就是牵强附会的特色,没有任何价值。这种情况在特色小镇的申报中占有一定比例。

政府通过选点的方式寻找特色小镇存在很大的问题。发展特色小镇是市场自动选择的行为。任何人的创业和发展,一定会考虑合适的成本、合适的空间、合适的地点和人群,自动形成一种效应。比如,大城市成本高,企业家不愿意来,但大城市又是市场,他就会选在离城市不远的地方。这是随机的,这些产业的发展都不是政府规划出来的。

在一些不发达省份,有的会选出几十个特色小镇,实际上它们到底具备不具备这种特色,有很多不同意见。有的其实就是一些传统的小镇,地方一报,政府一选、一批,就说“我有特色小镇了”,实际上它根本不具有特色。

中国新闻周刊:各地对特色小镇都设定了一定的指标,如何看待这种行为?

李铁: 我也发现,很多地方政府会针对特色小镇设定各种指标,要求生态、可持续等,然后围绕指标的完成提出各项要求,这本身就是反市场的。特色小镇一旦变成一种政绩,就是违背市场规律的,事实证明也将是失败的。特色小镇不能当作政府的一种政绩。

上世纪90年代提出的新农村建设就是一个教训。2005年,《关于“十一五”规划纲要的建议》提出,要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,推进社会主义新农村建设。然而,很多地方搞政绩,把新农村建设都搞成新村、新居建设了。农民被赶上楼,新居变成了给领导参观的地方,领导看完就走了。其结果非常不好,不仅在建设上欠了很多债,也不符合农村实际和农民的生产生活需要。

事实证明,只要通过政府意志来主导,一定会搞砸的。这种教训很深刻,特色小镇建设不能再复制那样的历史了。

中国新闻周刊:政府在特色小镇建设中真正应该扮演怎样的角色?

李铁:政府不能主导,也没有能力主导。一个省规划几百个特色小镇,怎么可能规划出来?建设特色小镇需要时间,有的需要三五年,有的需要十几年,但是“官儿”总在换,怎么能做到特色小镇的培育?

我觉得,政府要想发挥空间疏解作用,就要改变既有的城市管理体制,更多地给小镇放权。如果政府要求加强规划管理、形态管理、景观管理,就等于提高了管理成本,就会增加更多的约束和限制。其实,特色小镇在最开始的时候都是脏、乱、差,没有想象中的那么理想。只有形成集聚效应,政府有了税收以后,才有能力逐步改善环境。如果一开始就对规划要求太高,又提出不同特色的需求,还会有人到这里来吗?

因此,要尊重国际上的城市发展规律、尊重中国特色小镇的规律,不能在全国大搞特色小镇,提出每个省搞多少个特色小镇这种要求。而是更多地通过政策疏解,下放权力,让地方政府根据当地形势,以服务来支持创业者,而不该提出硬性要求。

地方政府首先应该把服务做好,市场会自动地把一些要素带过去,是否形成特色先不说,但至少它会形成一定的产业聚集。其次,要有一定的宽容度,允许实践和探索。像北京宋庄画家村之所以形成有特色的小镇,是因为一批画家在那里聚集,按照土地政策是不合法的,但是当地政府并没有禁止或取消,还实施了一定的扶植政策,才形成这么一个文化的创意小镇。

现在提特色小镇,不应该大范围鼓吹、宣传,而应该泼一泼冷水,让大家清醒地看到特色小镇的发展规律。冷静思考政府该怎么做,市场该怎么做,如何平衡小镇和房地产之间的关系,如何给小镇更多的权力。我们要寻求更好的经验来借鉴,而不是一窝蜂地打着特色小镇旗号去搞新一轮产业园区、房地产、政绩工程。

总的来说,就是上级政府要放权,基层政府要服务。现在,政府的行为存在两种方式——过度有为或过度无为。无为就什么都不干,那肯定不会有特色小镇的出现。但是如果过度有为了,什么都想去干,那肯定干不了。各级政府就是要在特色小镇的发展中把握好这个度。

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